Nach der Reform ist vor der Reform: das System Berufskrankheit ist krank

Das Krankheitsbild

Das System "Gesetzliche Unfallversicherung" krankt. Davon zeugen die weiter unten 6 in Kurzform dargestellten Beispiele von Betroffenen. Und das hat konkrete Gründe. Denn das System versagt auf vier Ebenen:

  1. Es funktioniert als unreguliertes Monopol,
  2. zeichnet sich durch strukturelle Ungleichgewichte zwischen Versicherung und Versicherungsnehmer aus,
  3. ist geprägt von systemischen Interessenskonflikten und
  4. arbeitet praktisch ohne Kontrolle. Stattdessen: politische Apathie. 

Nun zur Diagnose im Einzelnen:


4 Funktionen in 1 Hand: als Monopol

Das Monopol besteht - formaljuristisch - aus einem eingetragenen Verein namens "Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung e.V.,, abgekürzt DGUV. Sie ist das zentrale Dach aller Berufsgenossenschaften, die als öffentlich-rechtliche Körperschaft konstituiert sind. Über das zentrale Dach läuft die politische Lobbyarbeit, die Zuarbeit bzw. die gezielte Einflussnahme auf entscheidungsrelevante Gremien im Vorfeld der Politik sowie die zentrale Strategie und Steuerung in allen juristischen Fragen, wenn Betroffene sich mit Ablehnungsbescheiden nicht zufrieden geben wollen oder können und vor den Sozialgerichten klagen.

Als "Verein" entzieht sich dieses zentrale Dach jeglicher politischer Kontrolle. Auch wenn der Bundesrechnungshof inzwischen und grundsätzlich das Finanzgebaren überprüfen darf: Es betrifft ausschließlich die Funktion Nr. 4. Nicht die Funktionen 1 bis 3.

Funktion Nr. 1: Definitionshoheit

Was als berufsbedingte Krankheit mit grundsätzlicher Entschädigungspflicht anerkannt werden soll, entscheidet im politischen Vorfeld der "Ärztliche Sachverständigenbeirat 'Berufskrankheiten'", abgekürzt ÄSVBR BK, der beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) angesiedelt ist und Empfehlungen ausspricht. Sie werden im Rahmen einer Verordnung übernommen, so dass der Bundestag als höchstes gesetzgeberisches Organ in Deutschland außen vorbleibt. Lediglich der Bundesrat muss zustimmen.

In den letzten 94 Jahren (Stand 2019), genau seit 1925 wurden bisher 80 solcher Berufskrankheiten grundsätzlich als solche akzeptiert und auf der entsprechenden Verordnung gelistet. Das Gremium ÄSVBR BK hat beispielsweise für den Gefahrstoff Asbest, von dem heute jeder weiß, wie gefährlich dieses Mineral ist, fast 20 Jahre benötigt, bis Asbest verboten wurde - die Industrie hatte sich bis zuletzt mit Händen und Füßen erfolgreich gewehrt: über ihre jeweils zuständigen Berufsgenossenschaften bzw. deren zentrales Dach "DGUV e.V.". Mehr zu diesem zähen Entscheidungsprozess unter Warum es so lange gedauert hat, bis Asbest verboten wurde.

Bei Benzol, das heute ebenfalls längst verboten ist, hatte das Gremium 10 Jahre lang debattiert.

In diesem Gremium, das 3, maximal 4 Male im Jahr tagt, sitzen Wissenschaftler, z.B. viele Professoren, die meist einen Lehrstuhl an einer Universität für Arbeitsmedizin haben. Dort forschen sie, dort lehren sie, dort publizieren sie, dort sind sie u.U. Leiter eine klinischen Abteilung für Arbeitsmedizin und betreuen auch noch Doktoranden. Sie haben viel zu tun. Viele schreiben nebenher noch Gutachten, z.B. für die Sozialgerichte. Ihr Arbeitstag ist mehr als voll und die Mitarbeit im ÄSVBR BK ein Ehrenamt. Einen eigenen wissenschaftlichen Unterbau für diese Aufgabe haben sie nicht. Das allerdings soll sich jetzt - zum ersten Male - ändern.

Ebenfalls in diesem Gremium sitzen Vertreter der Gesetzlichen Unfallversicherung. Zumeist Vertreter des Monopols DGUV e.V. und/oder einer ihrer angeschlossenen Institute. Diese Vertreter als "Ständige Berater" (ohne Stimmrecht) arbeiten hauptberuflich, also full-time, und zwar ausschließlich im Interesse ihrer Arbeitgeber, die alle ein Rädchen im Getriebe der Gesetzlichen Unfallversicherung (GUV) sind. Sie eint ein gemeinsames Interesse: möglichst wenig Berufskrankheiten in der Liste zu haben und möglichst wenig zahlen zu müssen. Denn die Gelder, die sie ausgeben müssen, kommen als Zwangsbeiträge direkt von der Wirtschaft bzw. den Unternehmen. Nicht vom Staat.

Die Vertreter der GUV sind im Vorteil, denn die Vorbereitungen zu den Sitzungen und den benötigten Vorlagen sind Bestandteil ihres Jobs, sprich: ihres Arbeitallstags.

Beispiel: Allein an dem sehr speziellen Problem der potenziell kontaminierten Kabinenluft in Flugzeugen (Stichwort Fume Events - mehr unter www.ansTageslicht.de/Kabinenluft) arbeiten bei der Berufsgenossenschaft Verkehr 13 Experten. Da kann ein einzelner Professor oder Arbeitsmediziner nicht mithalten. Und so gibt es hier ein ausgeprägtes strukturelles Ungleichgewicht zwischen den Vertretern der GUV und den -  eigentlich - neutralen Wissenschaftlern.

Schaut man sich die realen Gegebenheiten an, so stellt man fest, dass viele der medizinischen Wissenschaftler, die - eigentlich - der wissenschaftlichen Objektivität verpflichtet sind, Gelder für dieses & jenes aus dem System der GUV erhalten: für Gutachten und Forschungsaufträge beispielsweise. Allein dies ist ein klassischer Interessenskonflikt. Denn die Professoren sagen selbst: Wenn sie nicht im Sinne der Auftraggeber (DGUV, Berufsgenossenschaften) begutachten, erhalten sie keine Aufträge mehr.

Wir haben dieses Schattenreich ein klein wenig augehellt, indem wir die Verflechtungen und Einflussnahmen des DGUV-Systems auf die verschiedenen politischen Vorbereitungsgremien rekonstruiert haben und uns zusätzlich Gleiches bei den professoralen Arbeitsmedizinern angeschaut haben: bei nur 4 von rund 100 Arbeitsmedizinern.

Und so sehen die Verflechtungen, Einflusslinien und Abhängigkeiten aus, wobei wir Gutachtenaufräge nicht berücksichtigen konnten. In gelber Farbe beispielhaft ausgewählt: die Luftverkehrswirtschaft. Mit den Farben Orange und Rot ist das GUV-System dargestellt, die MAK-Kommission ist grau unterlegt, die Arbeitsmediziner in Grün und das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) mit seinen insgesamt 7 vorbereitenden Gremien ocker:

Anklicken öffnet die Grafik in mehreren Stufen

Anders gesagt: Die Definitionshoheit liegt aufgrund der Macht des Faktischen bzw. des Informationsvorsprungs, den die DGUV als zentrales Dach überall geltend machen kann, nicht bei den 'unabhängigen' Wissenschaftlern, sondern bei den Vertretern des GUV-Systems. Wir konnten das am Beispiel Asbest ganz konkret rekonstruieren (dort z.B. Jahreseintrag 1984).

Soweit zur Funktion 1 des Monopols.

Funktion Nr. 2: Feststellungs- und Ermittlungskompetenz

Insbesondere hier schlägt das strukturelle Ungleichgewicht zwischen Gesetzlicher Unfallversicherung und Versichertem zu Buch: aufgrund der Macht des Faktischen bzw. aufgrund der Macht des Informationsvorsprungs.

Etwa 90% der gestellten Anträge auf Anerkennung einer BK werden bereits im Vorfeld seitens der Berufsgenossenschaften abschlägig beschieden. Ohne nennenswerte Begründung. Die meisten geben dann bereits hier auf. Die Antragsteller wissen: Die Kosten einer notwendigen medizinischen Behandlung werden ja von den Gesetzlichen bzw. Privaten Krankenkassen übernommen. Und sie geben sich - mehr oder weniger klaglos - damit zufrieden, nicht auf ihren Rechten zu bestehen. Und ohne zu wissen bzw. sich klar zu machen, dass sie sich - abhängig vom Alter und den bis dahin eingezahlten Rentenbeiträgen - mit einer erheblich geringeren Erwerbsminderungsrente bescheiden müssen.

Nur wenige fordern ihre Ansprüche ein. Dann beginnt für die Betroffenen der Stress. Gegen eine Ablehnung muss Widerspruch eingelegt werden und der wird dann mit einer offiziellen "Stellungnahme" seitens der BG in aller Regel erneut abgelehnt.

Mit derlei "Stellungnahmen" versucht eine BG, den Antragsteller aufgrund ihres fachlichen Know-how mit den vielfältigsten und vielschichtigsten Argumenten zuzuschütten. Eine solche "Stellungnahme" enthält dann auf bis zu 30 Seiten die unterschiedlichsten medizinischen und/oder toxikologischen oder sonstigen Ablehnungsargumentationsbegründungen, die ein normaler Mensch nicht versteht. Weil ein normaler Mensch das alles nicht nachvollziehen kann. Es sei denn, er ist als Fachmann bei einer Berufsgenossenschaft angestellt.

Auch ein Rechtsanwalt, der sich auf das Sozialrecht, insbesondere aufs Berufskrankheiten-Recht spezialisiert hat, kann da nicht wirklich mithalten. Denn zu den rund 30 Seiten Begründungen kommen weitere Seiten mit Quellen hinzu: wissenschaftliche Publikationen, die das untermauern sollen, was in den ablehnenden Begründungen geltend gemacht wird. Eins solche Literaturliste kann gut & gerne über 150 Quellenhinweise enthalten. Und genau die müsste ein Betroffener und/oder dessen Fachanwalt auf Stichhaltigkeit, Faktizität, wissenschaftliche Relevanz hinsichtlich inhaltlichem und methodischem Vorgehen etc. überprüfen.

Wir dokumentieren hier eine solche "Stellungnahme" der BG Verkehr, in der begründet wird, warum das Krankheitsbild eines Piloten nicht als "BK" anerkannt wird, obwohl seine Fluguntüchtigkeit genau mit dem Vorfall eines Fume-Events in Zusammenhang steht. Anklicken des Faksimile öffnet das gesamte 37seitige Dokument: 27 Seiten ablehnende Begründung sowie 156 Quellenhinweise:

Anklicken öffnet die 37seitige "Stellungnahme" der BG Verkehr

Das Schicksal des betreffenden Piloten ist übrigens ausführlich beschrieben unter www.ansTageslicht.de/NiewiederPilot.

Die monopolisierte Feststellungs- und Ermittlungskompetenz spielt eine Rolle bei der sogenannten Einwirkungskausalität, die geklärt werden muss. Konkret: Was an - beispielsweise - Schadstoffbelastung hat es für einen Arbeitnehmer gegeben? Wann genau war das? Wie oft war das? Und wie lange hatte dann die Einwirkung jeweils gedauert?

Kann der Betroffene das nachweisen? Etwa dann, wenn dies vor 10, 20, 30 oder 40 Jahren gewesen ist? So lange können nämlich sogenannte Latenzzeiten dauern.

Und in welcher Stärke, sprich Dosis an Schadstoffbelastung ("Exposition") ist das gewesen? Gibt es auch darüber handfeste Belege? Auch nach so langer Zeit?

Ist der Betroffene vielleicht Raucher? Oder trinkt er gar Alkohol? Gehen etwa seine geltend gemachten Beschwerden bzw. seine inzwischen eingetretene Arbeits-, sprich Berufsunfähigkeit auf seinen persönlichen Lebensstil zurück?

All das sind Fragen, deren Antworten letztlich von einer Berufsgenossenschaft ermittelt, festgestellt und dann als Tatsachen in den Raum gestellt werden.

Ist man damit nicht einverstanden, muss man den Klageweg beschreiten. Ein langes und mühsames Unterfangen. Und wie die Bundesregierung in ihrer Antwort im Jahr 2018 mit dem Titel "Kein Reformbedarf bei Unfallversicherung" auf eine Kleine Anfrage im Bundestag erklärt hat, gehen "in ca. 90 Prozent" diese Verfahren zu Gunsten der GUV, also negativ für die Betroffenen aus (Anwtort auf Frage 6 auf S. 4, vorletzte Zeilen).

9:1 für die Gesetzliche Unfallversicherung. Die Macht des Faktischen 'zahlt sich aus'. Konkret: spart Ausgaben.

Funktion Nr. 3: Interpretationsmacht

Wer seine selbst gesetzten Regeln auch selbst interpretieren und danach umsetzen kann, verfügt über Macht.

In unserer demokratisch organisierten Gesellschaft gibt es deswegen eine Gewaltenteilung. Die Interpretation obliegt im Zweifel den Gerichten.

Im System der GUV ist das nur scheinbar so. Denn in "90 Prozent der Sozialgerichtsverfahren" - wie eben dokumentiert - werden "die Entscheidungen der Unfallversicherungsträger bestätigt."

Weshalb das so ist, hat die Bundesregierung, vertreten durch das BMAS bzw. der zuständigen Parlamentarischen Staatssekretärin Kerstin GRIESE (SPD), bei dieser Gelegenheit auch gleich begründet: Diese Statistik "untermauert die Qualität der eingesetzten Gutachterinnen und Gutachter sowie der Verwaltungsverfahren der Unfallversicherung" (S. 4, die 5 letzten Zeilen).

Weil

  • nach der Feststellung und Ermittlung der "Einwirkungskausalität" im nächsten Schritt
  • die "haftungsbegründende" sowie danach die "haftungsausfüllende Kausalität"

geklärt, sprich interpretiert werden muss,

haben sich die Berufsgenossenschaften und ihr zentrales Dach, die DGUV e.V., ein flächendeckendes Netzwerk an Beratungsärzten und Gutachtern gespannt. Wer da mitmachen (und mitverdienen) will, muss im Auge, sprich im Kopf haben, was die Auftraggeber zu hören bzw. zu lesen wünschen. Wie die Bundesregierung und die regierende Koalition, bestehend aus "Sozialen" Demokraten und "Christlichen" Demokraten, ja selbst erklärt, funktioniert das in ihrem Sinne.

Diese Interpretationsmacht funktioniert im Detail ausgesprochen subtil. Der regelmäßige Hinweis, dass die Betroffenen das Recht haben, eigene Gutachter zu benennen, stimmt nur bedingt. Letztlich entscheidet das die Berufsgenossenschaft, indem sie bei den seitens der Betroffenen benannten "sachverständigen" Gutachtern ihre Macht ausspielt. Wenn sie im Geschäft bleiben wollen, müssen sie die von der GUV gesetzten 'Spielregeln' beachten. Und das haben wir bereits an mehreren Beispielen lückenlos dokumentiert:

Ein Betroffener hat nach § 109 SGG nur 1 (einziges) Mal das Recht, vor Gericht einen eigenen Gutachter ins Rennen zu schicken. Die Kosten muss er in der Regel selbst übernehmen, insbesondere dann, wenn er mit 90%-iger Wahrscheinlichkeit den Prozess verliert.

Und dass darf dann auch nur ein "arbeitsmedizinisches" Gutachten sein, kein technisches. Letzteres benötigt ein Betroffener beispielsweise dann, um bestimmte "Feststellungen" der Berufsgenossenschaft und "Interpretationen" ihrer Gutachter zu Messungen oder sog. Erfahrunsgwerten etwa zur Exposition, deren Dauer und Dosis sowie Einwirkungskausalität zu widerlegen.

Aber das kann er auf diesem Weg nicht durchsetzen. Nur wenn der Sozialrichter das ebenfalls will - ein eher seltener Fall.

Und auch das, woran sich die Allgemeinen Ärzte orientieren, wenn sie einen Verdacht auf eine berufsbedingte Schädigung haben, oder woran sich Gutachter und Richter an den Sozialgerichten halten, den "Merkblättern" und/oder "wissenschaftlichen Begründungen" zu den einzelnen BK's, erstellt inzwischen nicht mehr der ".ÄSVBR BK". Seit 2010 macht das die DGUV e.V. selbst. So hat auch hier die Politik das Heft aus der Hand gegeben.

So dominiert in praktisch allen Fällen die Interpretationsmacht des GUV-Monopols.

Funktion Nr. 4: die Kostenträgerschaft

Das war ursprünglich die Idee: die Haftung der Unternehmen und die damit verbundenen Kosten im Ernstfall auf eine zentrale Versicherung zu übertragen, die dann immer einspringt, wenn es notwendig wird.

Der erste Teil der Idee ist bis heute existent: Die gesamten Aufwendungen für Arbeitsunfälle und anerkannte Berufskrankheiten werden im Wege einer Umlage von den Unternehmen erhoben, die dafür einen Zwangsbeitrag in die GUV einzahlen, dessen Höhe nach Gefahrenklassen differenziert wird. Im Durchschnitt liegt dieser Betrag bie etwa 25 Euro pro versichertem Arbeitnehmer und Monat. Pferdegestütbesitzer müssen für ihre Angestellten mehr zahlen, über 40 Euro. Airlines und das gesamte Luftfahrtbusiness 1,21 €.

Der zweite Teil der Idee funktioniert wie hier skizziert: Nur in den wenigsten Fällen kommt es zu einer Anerkennung einer BK:

  • in 27% der Fälle generell, aber
  • nur in 7% aller Anträge wird beispielsweise eine BK-Rente gezahlt.

Soweit die Zahlen des BMAS für 2017.

Wer zahlen muss, zahlt meistens nicht gern. Und auch nicht freiwillig. Deshalb wurde dieses Konzept gesetzlich kodifiziert. Wie es im 19. Jahrhundert zustande kam, haben wir dokumentiert unter www.ansTageslicht.de/GUV.

Da Unternehmen - national und international - im Wettbewerb stehen, sind neben der Qualität der Produkte und Dienstleistungen die Kosten der springende Faktor. Anders gesagt: Der Kostendruck hat in das System der GUV schon lange Einzug gehalten. Obwohl dieses Umlagesystem sehr viel kostengünstiger ist als wenn jeder Betrieb seine eigene private Unternehmerhaftungsversicherung bezahlen müsste. Die Industrie hat sich das bereits vor vielen Jahren durchgerechnet. Denn private Versicherer müssten dafür erhebliche Rückstellungen bilden. Und wollen überdies Gewinne erzielen.

So ist dieses System

  • für die Betroffenen, die am und durch ihren Arbeitsplatz erkranken und ggfs. berunfähig werden, kein gutes Konzept
  • aber für die Unternehmen eine "billige Versicherung, die in hoheitlichem Gewand" einherkommt, wie dies ein Ehemaliger aus dem System formuliert hat.

Ideal für die Wirtschaft schon deswegen, weil man mit den monopolisierten Funktionen Nr. 1 bis 3 die Funktion der Kostenträgerschaft optimieren kann. Sprich: minimieren kann.

Die Betroffenen bleiben dabei im "Sozialen Rechtsstaat" Bundesrepublik Deutschland im Regelfall auf der Strecke.

Das System Gesetzliche Unfallversicherung: ein Monopol ohne politische Kontrolle

Im Deutschen Bundestag spielt das Thema "GUV" nur (sehr) selten eine Rolle. Denn nur bei Änderungen des Sozialgesetzbuches Teil VII (SGB VII) oder Neuerungen im Sozialgerichtsgesetz (SGG) ist die politische Legislative gefordert. Bei dem, was sich hinter den Kulissen des monopolisierten "Schattenreichs" abspielt, bleibt der Deutsche Bundestag außen vor. Er hat es mehrheitlich so gewollt und deshalb so entschieden: Auf die relevanten Fragen und Probleme der "Gesetzlichen" Unfallversicherung haben die Abgeordneten keinen Einfluss mehr.

Und auch die Exekutive, die das umsetzen soll, was die Legislative beschlossen hat, hat sich offenbar längst der Verantwortung entzogen. "Dem Ministerium stehen gegenüber den Berufsgenossenschaften fachlich wie dienstrechtlich keine Weisungs- oder Aufsichtsrechte zu", hat der maßgebliche Leiter des Referats "IV a 4" im BMAS verlauten lassen.

So kann das gesamte System ungestört sein Eigenleben optimieren.

LINKE und GRÜNE im Deutschen Bundestag sind die Einzigen, die die Probleme und wie sie sich auf die Betroffenen auswirken, auf dem Schirm haben. Die Vertreter der regierenden Koalition werden sich - so scheint es - mit kosmetischen Korrekturen begnügen. Ändern wird sich nichts.

Und auch der politische Druck scheint für die etablierten Altparteien der bürgerlichen Mitte immer noch nicht groß genug zu sein, darüber nachzudenken, weshalb von Wahl zu Wahl der politische Zuspruch nach und nach schwindet. Mindestens 200.000 Wählerstimmen innerhalb einer Legislaturperiode von Menschen, die im System der "Gesetzlichen Unfallversicherung" hilflos untergehen und für den "Glauben an den Rechtsstaat" verloren gehen, sind für die Mehrheit der Regierenden ganz offenbar kein Thema.

Das mag auch damit zusammenhängen, dass die MdB's (Mitglieder des Bundestags) in solchen Fällen (sehr) gut abgesichert sind. Denn wenn es tatsächlich dazu kommt, dass jemand 'berufsbedingt' aus dem Parlament ausscheiden muss, springt sofort der Staat ein: alternativ mit Zuschüssen oder über die sog. Beihilfe für die anfallenden Behandlungskosten. Für den Rest des Lebens treten dann die (großzügigen) Altersentschädigungen in Kraft. Deren Höhe richtet sich nach der Zugehörigkeitsdauer im Deutschen Bundestag. Die Mindesthöhe beträgt 30% der Abgeordnetenentschädigung: 30% von aktuell 9.082 € (Stand 2015). Der Höchstbetrag liegt bei 65%. Voraussetzung nach § 22 Abs. 1 des Abgeordnetengesetzes: Die Gesundheitsschäden dürfen nicht durch "grobes Verschulden" entstanden sein.

Von solchen Regelungen können normal Sterbliche nur träumen. Das Einzige, was sie tun können, ist der Einsatz ihrer Wählerstimme alle vier Jahre. Seit der Bundestagswahl 1998 betrifft dies (mindestens) eine Million Betroffene. Jene Partei, die seither ihren Wahlstimmenanteil halbiert hat, ist jene Partei, die sich mit dem Wörtchen "sozial" schmückt.

(JL)


Hinweis:

Als Beleg für unsere Diagnose des GUV-Systems empfehlen wir die kurze Lektüre von 6 Beispielsfällen, die seit 1998 für die über eine Million Betroffenen stehen. Jeder fall is auf (nur) 1 DIN A 4-Seite komprimiert:

sowie die 'Portraits' zweier Gutachter

Die 6 Betroffenen stehen für über eine Million Menschen in den letzten 20 Jahren. Die beiden Gutachter sind 2 von rund 100 Professoren und Sachverständigen, die regelmäßig für die Berufsgenossenschaften und/oder die Sozialgerichte tätig werden: gegen gutes Geld.

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