Die hohen Kosten, insbesondere die hohen Baukosten, die im Schnitt 60% der von der WBK als förderfähig angesetzten Gesamtkosten ausmachen, sind das eine. Die Subventionstechnik, auf die das Land Berlin im Jahr 1969 umgestellt hatte, das andere. Konkret: der Wechsel von der Baudarlehensförderung auf das Aufwendungshilfensystem war der dominante Grund, weshalb die Subventionierung der Berliner Sozialbauwohnungen (SWB) für die öffentliche Hand so aufwendig wurde, dass man sich im Jahr 2003 entschlossen hatte, daraus (Hals über Kopf) auszusteigen: die öffentliche Verschuldung durch das System der Aufwendungshilfen (AH) war auf rund 20 Mrd. Euro angestiegen.
Zum Vergleich: Der Landeshaushalt Berlin liegt derzeit bei 23 Mrd. Euro, die gesamte öffentliche Verschuldung bei 60 Mrd. Somit ist ein Drittel der Schulden Berlins allein dem SWB ‚geschuldet‘. Im Nachfolgenden werden die Gründe skizziert.
Hinweis: Dieser Text kann direkt aufgerufen und verlinkt werden unter www.ansTageslicht.de/Kostenmiete-II.
Eine stark vereinfachte Textversion zum Problem findet sich im "Deutschland Archiv" der Bundeszentrale für politische Bildung: Berlinförderung und Sozialer Wohnungsbau in der "Inselstadt"
Wenn es um die Preisfindung oder das Setzen von Verkaufspreisen von Anbietern auf Wettbewerbsmärkten geht, kalkulieren Anbieter so, dass die Addition aller unvermeidbaren Kosten plus eines entsprechenden Gewinn- bzw. Deckungs-beitrags die notwendige Preishöhe ergibt. Im Normalfall kommt der preis- bzw. kostengünstigste Anbieter zum Zug. Dieses Kalkulationsprinzip lässt sich auch als Vorwärts-Rechnen bezeichnen. Und so läuft es in der Regel beispielsweise auch bei öffentlichen Ausschreibungen, wenn das Wettbewerbsprinzip nicht durch Submissionsabsprachen unterlaufen wird.
Ist hingegen nicht ein günstiger Preis das Auswahlkriterium, sondern ist Kostenerstattung aller Ausgaben für jene Anbieter angesagt, die nach anderen Kriterien ausgewählt werden (Beispiel Bewilligungsausschuss), so gleicht dies einer Einladung, Kosten geradezu zu produzieren. Dies betrifft sowohl Kostenarten als auch Kostenhöhen.
Während im ersten Fall (Vorwärtsrechnen) beim Kalkulieren nur unvermeidbare Kosten (hinsichtlich Art und Höhe) angesetzt werden, so geht es im zweiten Fall darum, keine vorhandenen (Kosten)Spielräume zu verschenken. Konkret: Bei einer vorgegebenen Kostenhöhe bzw. –grenze, die über dem liegt, was sich durch Vorwärtsrechnen ergeben würde, wird „herunter“ bzw. „rückwärts“ gerechnet: Orientierungspunkt ist nicht ein möglichst kostengünstiges Ergebnis, sondern das Ausschöpfen aller möglichen Spielräume. Mit der Folge, dass alle einzelnen Kostenpositionen höher angesetzt werden (können) als dies beim Vorwärtsrechnen der Fall wäre.
Die beiden nachfolgenden Beispiele sollen dies verdeutlichen. Die Ziffern in Klammern stellen die Reihenfolge der Arbeitsschritte beim Kalkulieren dar. Beim Vorwärtsrechnen fängt man vorne an. Beim Rückwärtsrechnen beginnt man mit der relevanten Endgröße, auf die es hinauslaufen darf, und richtet alles andere danach aus:
Beispiel Vorwärtsrechnen Beispiel Rückwärtsrechnen
(1) + 3,10 (5) + 3,90
(2) + 6,05 (4) + 8,00
(3) + 5,09 (3) + 5,60
(4) + 2,08 (2) + 2,50
(5) Summe = 16,32 (1) Summe = 20,00
Diese Phänomene sind altbekannt, werden ständig genutzt und laufen in den wirtschaftswissen-schaftlichen Disziplinen unter unterschiedlichen Begriffen: retrograde Kalkulation, kurz- und langfristige Preisuntergrenze, Kalkulation konzerninterner Verrechnungspreise, Nominal- vs. Effektivbetrachtung u.a.m.
Sie spielen aber auch bei der Wohnungsbauförderung eine gewichtige Rolle. Insbesondere bei den unterschiedlichen Förderkonzepten Baudarlehen oder Aufwendungshilfen.
Und noch ein Hinweis in dieser Angelegenheit. Regelmäßig wird entgegen gehalten, dass die Kostenmiethöhe v.a. durch die Zinskonditionen beeinflusst wird – steigende Kostenmieten v.a. durch Zinssteigerungen begründet wären.
Völlig richtig: Die Hypothekenzinsen dominieren bis zu 80% den laufenden Kostenmietaufwand. Schaut man sich die Zahlen jedoch genauer an, sieht man diesen Zusammenhang - jedenfalls in Berlin - nicht mehr ganz so stringent:
Mehrere Dinge fallen auf. In den Jahren 1975 und folgende galt dieser Zusammenhang nicht: trotz sinkenden Hypothekenzins um 2 ½ Prozentpunkte verharrte die Kostenmiete auf einem Niveau von ca. 17 DM. Danach stiegen zwar Zinsniveau und Kostenmiete.
Aber: Nach der 1 zu 10-Prozentregel [1] hätte die Kostenmiete zwischen 1978 und 1981 nur um 3,20 DM steigen dürfen. Tatsächlich war sie um 9,30 DM nach oben gegangen[2]. Weiter hätte sich die Kostenmiete beim nächsten Sinkflug der Zinsen von 10,7% im Jahr 1982 auf 6,4% im Jahr 1987 um 40% auf 16,75 DM reduzieren müssen; tatsächlich blieb sie auf 22,52 DM stehen. Usw.[3]
Mit anderen Worten: Der angeführte Zusammenhang existiert im Prinzip. De facto führen die der WBK gegenüber geltend gemachten Kosten ein absolutes Eigenleben, das sich offenbar an anderen Regeln orientiert [4].
Der Förderung des Wohnungsbaus durch Baudarlehen (BD) alternativ Aufwendungshilfen (AH) liegen unterschiedliche Konzepte zugrunde. Hinter diesen verbergen sich gleichzeitig unterschiedliche ‚Philosophien‘ im Umgang mit Kosten:
Baudarlehen sind einmalige Festbeträge, die seitens der öffentlichen Hand als direkter (einmaliger) Kredit an Bauherren vergeben werden. Im Fall der AH-Förderung besorgen sich Bauherren reguläre Bankkredite, deren anschließende Zins- und Tilgungsbedienung dann von der öffentlichen Hand ganz oder teilweise übernommen wird.
Im ersten Fall der BD-Förderung ist der einmalige Förderbetrag für den Bauherren absolut gesehen hoch. Liegt der einmalige Zuschuss unterhalb der Gesamtkosten, an dessen Höhe sich nichts oder wenig verändern lässt, so zwingt dies zur Kalkulation nach traditioneller Vorgehensweise: Man kalkuliert an Kostenarten und Kostenhöhen, was unabwendbar ist (Vorwärts-Rechnen), weil man mit dem Festbetrag auskommen muss.
Im Fall der Förderung mittels Aufwendungshilfen ist der Mechanismus komplizierter. Wenn die öffentliche Hand
ist der direkte Zusammenhang zwischen den Gesamtkosten des Bauwerks in absoluter Höhe und dem Umfang der staatlichen Förderung, die jetzt monatlich in vergleichsweisen kleinen Summen erfolgt, aufgelöst – er besteht jetzt nur noch indirekt. Die Signalwirkung des festgesetzten maximalen Festbetrags der Baudarlehenshöhe und die Orientierung für die Bauherren daran ist verloren gegangen.
Theoretisch und praktisch ließen sich auch bei diesem Förderkonzept seitens des Fördergebers erstens klare Kostenobergrenzen bei der Herstellung eines Bauwerks definieren als auch zweitens, daraus folgende Maximalbeträge für die Zins- und Tilgungsbedienung. Allerdings kann das nur effizient funktionieren, wenn die staatlicherseits vorgegebenen, sprich akzeptierten Zahlenwerte marktgerecht, sprich realistisch sind. Derlei Einschätzungen indes zählen bekanntermaßen nicht zu den ausgewiesenen Qualifikationen staatlicher Behörden. Jedenfalls solange nicht, wie sie sich nicht ernsthaft darum kümmern (siehe dazu Teil I dieser Überlegungen, Abschnitt 1).
Im Berliner SWB in den 80er und 90er Jahren hatte die Kontrolle von marktgerechten Preisen bzw. Kosten nur formal funktioniert. Dies geht unmissverständlich aus der Befragung des damaligen Vorstandsvorsitzenden der WBK hervor, der im Rahmen eines Parlamentarischen U-Ausschusses auch zum Thema Kosten und Kostenkontrolle Rede und Antwort stehen musste. De facto lief das Förderprozedere auf eine überhöhte Kostenerstattung hinaus: Die Bauherren kalkulierten rückwärts von einer jeweils vorgegebenen, sprich seitens der WBK bekannt gegebenen Kostenmiethöhe herunter. Dies geschah in zwei Dimensionen. Zum einen gab die WBK akzeptierte Werte für den Kubikmeter umbauten Raumes vor, zum anderen leitete sie daraus dann und in Abhängigkeit des jeweiligen Zinsniveaus eine von ihr anerkannte Kostenmiethöhe ab[5]. In Berlin waren es v.a. die städtischen und gemeinnützigen Wohnungsunternehmen, die mit ihrem wohnungs- und parteipolitischem Gewicht die jeweilige Kostenmiethöhe forcierten. Private Bauträger orientierten sich dann an der teilweise auch politisch gesetzten Kostenmietobergrenze, bauten billiger und realisierten dadurch zusätzliche Renditen[6]
Soweit zum Zusammenhang Förderkonzept sowie Kosten- und Förderphilosophie.
Der eigentliche, sprich ausschlaggebende Unterschied, der zur Implosion des AH-Systems im Jahr 2003 führte, liegt indes woanders: Bei der finanziellen Belastung der öffentlichen Hand. Das war spätestens seit 1983, also 20 Jahre vor dem Zwangsausstieg bekannt: Sozialer Wohnungsbau Berlin: finanzielles Ende oder finanzielle Wende?
Dies sind die markanten Unterschiede:
Im Fall einer BD-Förderung steigt die öffentliche Hand – auf den ersten Blick gesehen – mit einem hohen Fördervolumen ein: in Höhe des benötigten bzw. angebotenen Kredits für die Bauherren. Bei der AH-Förderung erscheint das Fördervolumen – zunächst und pro Bauobjekt – erheblich geringer: der Staat bezuschusst die laufende Zins- und Tilgungsbedienung. Allerdings: Über den gesamten Förderzeitraum ist das Fördervolumen größer: Der Umfang beträgt mehr als das Doppelte.
Die Erklärung ist vergleichsweise einfach:
Der Subventionsaufwand in diesem letzteren Fall ergibt sich aus den Regeln der Finanzmathematik. Die Laufzeit eines Kredits stellt sich als abhängige Variable von Zins- und Tilgungssatz dar. Je nach Zinsniveau und Konditionen im Detail liegt der „Preis“ für einen solchen Bankkredit zwischen 200 und bis annähernd 300 Prozent der eigentlichen Kredithöhe. Beispiel: Eine Annuität von 7% Zins + 1% Tilgung zzgl. ersparter Zinsen bedeutet eine Laufzeit von knapp 30 Jahren. Einfache Rechnung: 8% Zins- und Tilgungsbelastung mal 30 Jahre ergeben 240%[7]. Anders gesagt: der Zins als Preis für die Kreditgewährung liegt beim 1,4-fachen des eigentlichen Kreditvolumens.
Den Unterschied in der finanziellen Belastung für den öffentlichen Haushalt demonstriert auch Abb. 1: Der stark umrandete Block entspricht der Vergabe von jährlich öffentlich gewährten Baudarlehen über 30 Jahre. Der sich nach und nach auftürmende Berg (grau markiert) an jährlichen Haushalts-belastungen für eine alternative AH-Subventionierung von Bankdarlehen in gleicher Höhe wie die Baudarlehen ist mehr als doppelt so groß (240%):
Argument Nr. 1 zu dieser Darstellung lautet so: Auch der Staat müsste im Fall einer Baudarlehens-Förderung sich eben diese über den Kapitalmarkt finanzieren und würde letztlich dann die gleiche Summe wie bei der AH-Subventionierung leisten müssen.
Diese Sicht der Dinge ist nicht zu Ende gedacht:
Argument Nr. 2: Fehlende Barwertbetrachtung. Dieser Vorhalt ist ebenfalls ein Klassiker. Berücksichtigt aber – meist aus Unkenntnis - nicht, was Barwert eigentlich genau bedeutet: Barwert ist das Gegenstück zur Aufzinsung.
Im Fall einer Zinseszinsrechnung (Aufzinsung) lautet die Frage, wie sich ein einmaliger Kapitalstock bei regelmäßiger Wiederanlage von Zins plus Zinseszins innerhalb eines bestimmten Zeitraums vergrößert. Der Barwert beantwortet eine umgekehrte Frage: Wie groß muss ein Kapitalstock von Anfang an ausfallen, wenn er bei Zins- plus Zinseszinsverzinsung nach einem bestimmten Zeitraum eine bestimmte End-Höhe haben soll.
Auf die Thematik der öffentlichen Förderung beispielsweise in einem Zeitraum von 15 Jahren bezogen würde der Barwert aller in diesem Zeitraum gewährten nominalen Förderbeträge für ein Bauvorhaben die Frage beantworten, in welchem Umfang die öffentliche Hand im ersten Jahr Geld zinsbringend – genauer gesagt: zins- und zinseszinsbringend – anlegen müsste, damit sich bis zum Jahr 15 alle Subventionsverpflichtungen daraus ableisten ließen.
Diese Frage, die im privatwirtschaftlichen Bereich ökonomisch Sinn machen kann, wenn das entsprechende Ausgangskapital zur Verfügung steht, läuft im öffentlichen Finanzbereich ins Leere. Der öffentlichen Hand ist es ausdrücklich untersagt, (überschüssige) Steuermittel zins- sprich gewinnbringend anzulegen - etwa um daraus im Jahr X irgendwelche Verpflichtungen leisten zu können. Die Haushaltsplanung, sprich die Deckung von Einnahmen und Ausgaben bezieht sich immer nur auf kurze Zeiträume (1-2 Jahre). Dazu wird ausschließlich in nominalen Zahlengrößen gerechnet. Auch die mittelfristige Finanzplanung erfolgt nur in nominalen Werten. Alles andere widerspräche allen Haushaltsgrundsätzen [8].
Argument Nr. 3: Die langen Laufzeiten des Aufwendungshilfensystems bedeuten auch längere Sozialbindungsdauern.
Dieses Argument ist grundsätzlich nicht falsch. Nach §§ 15, 16 WoBindG [9] endet die Bindungsdauer nach Tilgung der öffentlichen Mittel plus einer gesetzten Nachwirkungsfrist. Allerdings: Die Tilgungsdauer lässt sich mühelos über die Konditionen (Zins + Tilgung) steuern. Im Extremfall würde ein Sozialobjekt bei 1%iger Tilgung + 12 Jahre Nachwirkfrist weit über 100 Jahre den mietpreisrechtlichen und belegungsrechtlichen Bindungsdauern unterliegen können. Wenn man es so wollte.
In keinem Bundesland wurde der SWB derart massiv mit öffentlichen Geldern gefördert wie in Berlin. Allerdings: Von einst über 400.000 öffentlich geförderten Sozialwohnungen waren im Jahr 2005 (nur) noch 210.000 vorhanden und bis 2016 hat sich der Bestand weiter auf etwa 115.000 reduziert, Tendenz stark abnehmend. Anders gesagt: Der Gegenwert des 20-Milliarden-Schuldenbergs manifestiert sich derzeit nur noch in einer Restmasse an Sozialwohnungen.
Die Aussage der massiven Förderung bezieht sich aber nicht nur auf die (ehemalige) Menge der Sozialwohnungen, sondern v.a. auf die Förderung pro Objekt. Man kann von „Luxussubventionierung“ oder auch „Übersubventionierung“ sprechen, wenn man sich die Zahlen, beispielsweise die Subventionierungsquote anschaut (Subventionsvolumen im Vergleich zu den Erstellungskosten).
Subventionen stellen – eigentlich – ökonomische Anreizinstrumente dar. Sobald sie in eine finanzielle Ersatzvornahme übergehen, ist der intendierte Zweck längst übererfüllt. Geht die Subventionierung auch darüber hinaus, erreicht sie also mehr als 100% des zu unterstützenden Zweckes, so wird das eigentliche Ziel geradezu pervertiert: Erstens verliert die Subvention ihren Incentive-Charakter völlig, zum Zweiten ließen sich mit der darüber hinausgehenden finanziellen Über-Förderung (mehr als 100% der zu subventionierenden Maßnahme) mindestens zwei bzw. mehrere solcher Förderzwecke realisieren.
Aus diesem Grund ist auch der Streit vergleichsweise akademischer Natur, ob die (Über)Subventionierung einer neuen Sozialbauwohnung in den 80er Jahren über 100% oder über 200% oder darunter gelegen hatte [10]. Selbst wenn man in Rechnung stellt, dass die Aufwendungshilfen über den ersten und zweiten Förderzeitraum von jeweils 15 Jahren degressiv abgebaut wurden und zwar in dem Umfang, in dem die Mietermiete anstieg, verbleiben die eben genannten (Über)Subventions-quoten auf einem geradezu extrem hohen Niveau. Selbst wenn man den Umstand mit einberechnet, dass ein Teil der AH oftmals nur als „Aufwendungsdarlehen“ gewährt wurden, die nach vollständiger Fremdkreditbedienung dann ebenfalls mit Zins + Tilgung bedient werden müssen [11].
So stellt sich die Frage nach dem Warum. Bzw. weshalb man der Meinung war, in einem derart ungewöhnlichen Umfang die Versorgung mit Sozialwohnungen steuern zu müssen. Dies tangiert dann auch die Frage, welche Bauherren einer solch ungewöhnlichen Anreizstruktur bedurften.
Auf die überhöhten Bau- und Gestehungskosten wurde bereits im ersten Teil dieser Überlegungen eingegangen. Auf Seiten der Politik gab es keinerlei ernsthafte Anstrengungen, diesem Problem entgegen zu wirken. Die Wohnungswirtschaft selbst konnte ebenfalls daran kein Interesse haben, war sie doch Profiteur dieser Situation. Auch die politische Ebene war Nutznießer dieses Systems: Aus dem Geldkreislauf flossen regelmäßig Parteispenden in diesen Bereich und die Politik konnte ein wesentliches Versorgungsziel realisieren. Dies war umso leichter, als das Geld zum allergrößten Teil aus dem damaligen „Westdeutschland“ kam [12] Im Land Berlin grassierte eine ausgeprägte „Other People’s Money“-Mentalität.
Auch der Wechsel von der Baudarlehensförderung auf das Aufwendungshilfesystem war wohl diesem Umstand geschuldet. Man hatte sich kurzfristige Entlastungseffekte für den Berliner Landeshaushalt mit dem finanziellen Mehraufwand in späteren Jahren erkauft. Gleichzeitig war es eine Spekulation auf die Zukunft: mit Hilfe der Inflation [13]
Egal wie: Eine Subventionsquote von 100% und mehr bedeutet: Es handelt sich nicht mehr um eine Subvention. Es ist dies vielmehr eine Vollfinanzierung.
Wenn die öffentliche Hand eine Vollfinanzierung von Sozialwohnungen durch Vollsubventionierung praktiziert, um dadurch drei Ziele zu erreichen, nämlich 1) Mietpreisbegrenzung für die Sozialmieter und gleichzeitig 2) Sicherung von Belegungsrechten und dies 3) möglichst mit langfristiger Wirkung, so ist es mehr als verwunderlich, wenn diese Wohnungen nicht ins Eigentum desjenigen übergehen, der sie bezahlt.
Als noch verwunderlicher kann der Umstand angesehen werden, wenn als Verfügungsberechtigte ausgerechnet solche Bauherren zu Eigentümern werden, die an diesen (Sozial)Wohnungen eher wenig Interesse haben, weil sich ihr ‚Engagement‘ vorrangig aufs Steuersparen bezog. „Steuern sparen“ bzw. „Vater Staat ein Schnippchen schlagen“, war für die meisten „Anleger“ das tragende Motiv [14] Dies wäre genauso gut mit anderen Anlageformen wie Erdölexploration in Alaska, Rinderfarmen in Paraguay oder Hotelburgen auf Gran Canaria möglich gewesen. Allerdings gab es ein gewichtiges Argument für solche „Berlin-Investitionen“: Für die (überhöhte) Subventionierung – zumindest für die ersten 15 Jahre – verbürgte sich der Staat. Für die Bankdarlehen gab es in der Regel öffentliche Bürgschaften [15]
Die relevanten Alternativen im Fall der Vollfinanzierung durch Vollsubventionierung stattdessen wären gewesen: Die Sozialwohnungen gehen entweder in das Eigentum der Sozialmieter über oder in das der öffentlichen Hand, dem Finanzier in Gestalt des Steuerzahlers.
Da diese Optionen auf politischer Ebene nie ernsthaft diskutiert wurden, sieht die Situation im Berliner SWB – etwa im Vergleich zur BD-Förderung in anderen Bundesländern – so aus:
Anders gesagt: Anderswo kann man Sozialbindungen mit Hilfe eines sehr geringen Subventionsaufwands erreichen. In Berlin hat dies nur durch Übersubventionierung funktioniert:
Dies führt zu folgender Anschluss-Überlegung:
Hätte man in Berlin den „sozialen“ Wohnungsbau ausschließlich solchen Unternehmen überlassen, die sich entweder im Eigentum der öffentlichen Hand befunden oder zumindest unter öffentlicher Regie stehen wie dies beispielsweise in Hamburg der Fall ist, und wäre man zweitens bei der BD-Förderung geblieben, so hätte man dies erreichen können: Sozialen Wohnungsbau mit einer langfristig sehr geringen Subventionsquote und unbegrenzter Bindungsdauer [7]:
Zudem hätten diese Rückflüsse in einen revolvierenden Fonds fließen können, mit dessen Wachstum sich letztlich der gesamte öffentliche Wohnungsbau hätte finanzieren lassen. Mit 20 Milliarden, die stattdessen in öffentliche Schulden ‚investiert‘ worden sind und die letzten Endes dazu führ(t)en, dass immer mehr Eigentümer/Vermieter v.a. am Ausstieg der sozialen Bindungen (Mietpreis-begrenzung, Belegungsrechte) interessiert waren und sind, so dass wir derzeit nur noch über rd. 115.000 Sozialwohnungen reden können, hätte man (sehr) viel anderes machen können.
Dies war offensichtlich politisch nicht gewollt. Rückgängig lässt sich all dies nicht mehr machen. Es bleibt die Option, dass man daraus lernen kann [18].
Kleine aktuelle Kalkulation dazu: Die öffentlichen Mittel, die in die neue Wohnungsneubauförderung fließen, machen für 2014 und 2015 rd. 64 Mio aus (1.000 WE). Wollte man in diesem Umfang und Tempo weitermachen, würde man in 310 Jahren wieder 20 Milliarden investiert haben.
Erste Hinweise, wie sich finanzpolitische und v.a. wohnungspolitische Zielsetzungen besser synchronisieren lassen und welchen potenziellen Gestaltungsspielraum es für beide Politikfelder gibt, finden sich im abschließenden Resümee der internen Arbeitsgruppe Jung-Ludwig-Schwab im Abschlussbericht Band II. So z.B. auch zum Stichwort zins- und tilgungsfreier Notenbankkredit, der – inzwischen – unter dem Begriff Helikoptergeld bekannt geworden ist.
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