Weshalb die Diskussion weitergehen muss: unser 4-Stufenplan

Kurz gesagt: Es handelt sich um einen Vorschlag. Vorschlag meint: eine Anregung. Die haben wir erst  gegen Ende der 10 Sitzungen eingebracht: Als wir gemerkt haben, dass viele Fragen offengeblieben sind und Probleme nicht wirklich zu Ende diskutiert wurden.

Der Vorschlag in Kürze: ein Runder Tisch! Zweck: Um alles auf den Tisch zu legen (Stufe 1).

Die Methode: Um alle an einen Tisch zu bekommen, haben wir uns ein dreistufiges System ausgedacht, um ggfs. den Druck zu erhöhen. Falls notwendig.

Jetzt der 4-Stufenplan im Original:


Ausarbeitung für die Expertengruppe "Sozialer Wohnungsbau", Stand: 3. Juli 2016
Berichterstatter: Sebastian Jung / Prof. Dr. Johannes Ludwig / Prof. Dr. Martin Schwab
Co-Berichterstatter: Dr. Peter Runkel (Co-Bericht findet sich am Ende)

Unser Vorschlag:

„Gestufter Reformprozess zwecks nachhaltiger und haushaltsschonender Senkung der Kosten- und Verpflichtungsmieten durch umfassende Novellierung des Kostenmietrechts“


1. Einführung

 

Die Ausführungen eines von der Expertengruppe angehörten Fachmanns für wirtschaftliche Sanierungen von im Sozialen Wohnungsbau errichteten Objekten legt nahe, dass sich die Berechnung der "Wirtschaftlichkeit" nach bisherigem Kostenmietrecht und die tatsächliche Wirtschaftlichkeit (Renditeberechnung), wie sie sich aus den nach Handels- und Steuerrecht vorgeschriebenen Systemen (Gewinn- und Verlustrechnung) ergibt, deutlich voneinander unterscheiden. Will man die geltenden Kostenmiethöhen und die für den Mieter geltenden Miethöhen begrenzen (oder ggfs. reduzieren), muss man auf die realen finanziellen Situationen der Objekte abstellen.

Wir schlagen deshalb vor: Zu Beginn eines mehrfach gestuften Reformprozess wird ein Runder
Tisch einberufen, an den alle in den Sozialen Wohnungsbau involvierten Akteure gebeten
werden. Hier werden Handlungs- und Optimierungsspielräume für einvernehmliche Lösungen ausgelotet. Gelingt es nicht, einen Interessenausgleich auf freiwilliger Basis zu erzielen, wird eine weitere Reformstufe ausgelöst, die - wie nachfolgend beschrieben - einen höheren Sanktionierungsdruck impliziert. Bleiben belastbare Kompromisse noch immer aus, wird das Kostenmietrecht umfassend novelliert.

2. Ausgangslage

Die Arbeit in der Expertengruppe hat folgendes erkennen lassen:

1. In den Sozialen Wohnungsbau Berliner Prägung sind bzw. waren eine ganze Reihe von
Akteursgruppen involviert:

  • Mieter,
  • Eigentümer,
  • Steuerzahler,
  • Politik,
  • Verwaltung,
  • WBK/IBB,
  • Banken.

Zwischen den Akteursgruppen existieren teilweise gravierende Interessenskonflikte und selbst innerhalb der Akteursgruppen bestehen unterschiedliche bis gegensätzliche Vorstellungen darüber, wie die Zukunft des Bestands an Sozialwohnungen aussehen soll. So gliedert sich die Akteursgruppe „Politik“ nicht nur in Akteure mit unterschiedlicher Parteizugehörigkeit auf, sondern auch danach, ob diese Stadtentwicklungs- oder Haushaltspolitik betreiben. Während die Stadtentwicklungspolitiker vornehmlich die von den bestehenden Sozialwohnungen ausgehenden Effekte auf den Wohnungsmarkt im Blick haben, stehen bei den Haushaltspolitikern insbesondere die von den Eigentümern an den Landeshaushalt zurückzuzahlenden ganz erheblichen Aufwendungsdarlehen im Fokus.

2. Die Arbeit in der Expertengruppe hat zudem verdeutlicht, dass

  • a) die rechtlichen und wirtschaftlichen Konstellationen der einzelnen (Teil)segmente des Sozialen Wohnungsbaus sehr vielschichtig und unübersichtlich sind,
  • b) die gegenwärtig zum Abruf bereitstehenden Daten und Informationen lückenhaft sind (insbesondere ist die Datengrundlage bzgl. der Dauer der Bindungen problematisch),
  • c) nicht entkräftete Indizien weiterhin vermuten lassen, dass die bei der Berechnung der Kostenmieten gegenwärtig und zukünftig in Anrechnung gebrachten historischen Gestehungskosten in weiten Teilen rechtswidrig überhöht sein könnten,
  • d) die realen wirtschaftlichen Verhältnisse der Objekte unbekannt sind (Die nach dem bisher gültigen Regelwerk der II. Berechnungsverordnung erstellten Wirtschaftlichkeitsberechnungen vermögen die Wirtschaftlichkeit der Objekte nicht hinreichend realistisch abzubilden.),
  • e) der Sachverhalt für eine umfassende rechtliche Bewertung der Ausgangslage nicht hinreichend klar ist,
  • f) das Ausloten des dem Landesgesetzgerber konkret zur Verfügung stehenden verfassungs- und beihilferechtlichen Gestaltungsspielraums einige Zeit in Anspruch nehmen wird und
  • g) die Entwicklung von nachhaltigen und praktikablen Lösungen sehr aufwendig sein werden.

3. Die Diskussionen in der Expertengruppe haben zudem gezeigt, dass im Hinblick auf

  • a) die stark steigenden Mieten und
  • b) die auslaufenden Bindungen

ein prinzipielles Dilemma bzw. ein Zielkonflikt besteht: Sollen sich die Eigentümer zur Eindämmung der stark steigenden Mieten an einer nachhaltigen Lösung substantiell beteiligen, was wegen des enormen finanziellen Aufwands, den das Land Berlin im Sozialen Wohnungsbau bisher geleistet hat, schon aus Akzeptanzgründen erforderlich ist, werden diese versuchen, sich der Mietpreis- und Belegungsbindungen zu entledigen. Ein stärkeres Angehen des Mietenproblems durch eine stärkere Inanspruchnahme der Eigentümer führt also zu mehr Ablösungen der Aufwendungsdarlehen und somit zu einer zeitlichen Verkürzung der Belegungsbindungen. Ein Schonen der Bindungen erfordert aber eine Verschonung der Eigentümer, was bedeutet, dass die hohen Mieten nicht eingedämmt werden, wenn die Allgemeinheit nicht für sämtliche „Altlasten“ des Sozialen Wohnungsbaus Berliner Prägung aufkommen soll.

In gewissem Umfang kann dieser Zielkonflikt dadurch abgeschwächt werden, dass die in den Sozialwohnungen lebenden Mieter entsprechend ihrer unterschiedlichen finanziellen Leistungsfähigkeit unterschiedlich stark in Anspruch genommen werden, also in Abhängigkeit von der Höhe des Haushaltseinkommens verschieden viel Miete bezahlen. Gleich welches Verfahren bzw. welches Modell (z. B. objektbezogene Richtsatzmiete oder einkommensorientierte Kostenmiete) gewählt wird, um diesem Umstand Rechnung zu tragen, tritt hier ein weiterer Zielkonflikt zutage: Je größer der Anteil an einkommensstärkeren Mietern an der Mieterschaft eines Objekts ist, desto weniger Sozialwohnungen stehen in dem Objekt für einkommensschwächere Mieter zur Verfügung.

3. Dringlichkeit

Die Dringlichkeit, die Probleme des bestehenden Sozialen Wohnungsbaus im Allgemeinen und den o. g. Zielkonflikt (Begrenzung der Mieten vs. Verkürzung der Bindungen) im Speziellen anzugehen, ist hoch. Zur Begründung wird auf die Schilderungen der gegenwärtigen Situation in den anderen Ausarbeitungen der Expertengruppe verwiesen.

4. Konkrete Beschreibung des Reformvorschlags

Vor dem Hintergrund der o. g. Schwierigkeiten und Zielkonflikte sowie der Tatsache, dass nicht bekannt ist, wie hoch die Mieten sein müssen, damit sie für die Eigentümer bei ordnungsgemäßer Bewirtschaftung ihrer Objekte auskömmlich sind, schlagen wir die Durchführung des nachfolgend skizzierten, rückgekoppelten Untersuchungs- und Entscheidungsprozesses vor:

Zu Beginn der nächsten Legislatur wird für den gesamten Bestand an Sozialwohnungen ein gestufter Reformprozess initiiert. Hierbei ist grundsätzliches Ziel, nachhaltige Lösungen für die vielschichtigen Probleme und Zielkonflikte zu finden und die verschiedenen Akteure mit ihren widerstreitenden Interessen mit einzubinden. Ob hierfür der gesamte vorgeschlagene Reformprozess durchlaufen werden muss, oder ob dies nicht erforderlich ist, kann heute nicht vorhergesehen werden.

Stufe 1: Vorübergehende gesetzliche Mietenkappung bei Wohnungen ohne Anschlussförderung

Wegen der außerordentlichen Brisanz, der die Mieter von Wohnungen ohne Anschlussförderung ausgesetzt sind, wird das Wohnraumgesetz Berlin wie nachstehend skizziert geändert. Darüber hinaus werden die auf Seite XX dieses Berichts abgedruckten Sofortmaßnahmen (Streichung von § 5 Wohnraumgesetz Berlin und klarstellende Präzisierung des Einfrierungsgrundsatzes) realisiert. Für einen erfolgreichen Start des Reformprozesses stellt die Streichung von § 5 Wohnraumgesetz Berlin eine wichtige Voraussetzung dar, weil die nachstehend vorgeschlagene Gesetzesänderung aller Voraussicht nach eine größere Fluchtbewegung von Eigentümern aus dem Kostenmietrecht auslösen wird, die es vorausschauend zu unterbinden gilt. Es sollte sogar in Erwägung gezogen werden, ob § 5 Wohnraumgesetz Berlin rückwirkend zum Zeitpunkt des öffentlichen Bekanntwerdens des entsprechenden Gesetzentwurfs außer Kraft gesetzt wird.
Es wird eine in ihrer Gültigkeit zunächst auf etwa zwei Jahre befristete Vorschrift in das Wohnraumgesetz Berlin aufgenommen, wonach bei Wohnungen ohne Anschlussförderung die vom Mieter geschuldete Miete vorübergehend auf dem Niveau der ortsüblichen Vergleichsmiete gekappt wird. Die Regelung könnte ersten Überlegungen zufolge wie folgt gestaltet werden:

  • Abweichend von den Bestimmungen des Wohnungsbindungsgesetzes und der II. Berechnungsverordnung wird die vom Mieter geschuldete Miete begrenzt durch den Betrag, der sich ergäbe, wenn die Wohnung nicht im öffentlich geförderten Wohnungsbau errichtet worden wäre und zwischen den Mietparteien für den Zeitpunkt des Inkrafttretens der zu schaffenden Vorschrift ein Mietzins vereinbart worden wäre, der dem Betrag der ortsüblichen Vergleichsmiete entspricht (Mietenkappung).
  • Liegt die Kostenmiete unterhalb des Betrags, der durch die Mietenkappung vorgegeben wird, ist die Kostenmiete weiterhin die höchstzulässige Miete.
  • In begründeten Härtefällen kann die Bewilligungsstelle für bezirklich oder vertraglich von der Belegungsbindung freigestellte Wohnungen für neu zu schließende Mietvertragsverhältnisse eine Erhöhung oder ein Entfallen der Mietenkappung genehmigen. Da die Wohnungen weiterhin dem Kostenmietrecht unterliegen, ist die höchstzulässige Miete die Kostenmiete. Sollte es erforderlich erscheinen, was derzeit nicht ersichtlich ist, ist diese Härtefallregelung um weitere Elemente zu erweitern.
  • Für etwaige gerichtliche Auseinandersetzungen wird bestimmt, dass der Eigentümer die Darlegungs- und Beweislast dafür trägt, dass die auf etwa zwei Jahre befristete Regelung zu einem dauerhaften Verlustgeschäft führt, welches nicht mit Artikel 14 Grundgesetz in Einklang zu bringen ist.

Es wird auf folgendes hingewiesen: Die hier für die Wohnungen ohne Anschlussförderung vorgeschlagene befristete Kappung der Miethöhe auf die ortsübliche Vergleichsmiete versteht sich als reine Übergangslösung. Der Vorschlag trägt dem Umstand Rechnung, dass bei diesen Objekten Bedarf nach einer raschen effektiven Mietbegrenzung besteht. Es ist aber nicht angestrebt, dass es endgültig bei dieser Miethöhe bleibt. Im Hinblick auf die Wohnungen ohne Anschlussförderung stellt die hier vorgeschlagene Mietenkappung vielmehr eine politische Verhandlungsbasis für die nachfolgenden Reformstufen dar. Die ortsübliche Vergleichsmiete wird als Bezugsgröße für das Segment 1 des Sozialen Wohnungsbaus in dem Moment entbehrlich, in dem auf der Basis des hier vorgeschlagenen mehrstufigen Reformprozesses eine nachhaltige Mietenbegrenzung für die Wohnungen ohne Anschlussförderung erreicht ist.

Im Anschluss an die hier vorgeschlagene Änderung des Wohnraumgesetzes Berlin wird umgehend die zweite Stufe des Reformprozesses initiiert:

Stufe 2: Einberufung eines Runden Tisches zwecks Interessenausgleichs zwischen den Akteuren

Das Abgeordnetenhaus setzt einen Runden Tisch zur Erlangung eines Interessenausgleichs auf freiwilliger Basis ein. Zu beteiligende Akteure sind insbesondere Vertreter für die Interessen von Mietern, Eigentümern, Steuerzahlern und jenen Banken, die in den Sozialen Wohnungsbau Berliner Prägung in größerem Stil involviert waren oder sind und dabei sehr gut verdienen oder verdient haben [Fn 1]. Außerdem werden die Stadtentwicklungs- und Haushaltspolitiker der im Abgeordnetenhaus vertretenen Fraktionen eingebunden.

Im Hinblick auf die verschiedenen Probleme des bestehenden Sozialen Wohnungsbaus und der o. g. Zielkonflikte (z. B. Begrenzung der Mieten vs. Verkürzung der Bindungen) wird versucht, auf dem Verhandlungsweg zu Kompromissen in Form von einvernehmlichen vertraglichen Lösungen zwischen den beteiligten Akteuren zu gelangen.

Im Vergleich zu allen anderen Akteuren im Sozialen Wohnungsbau Berliner Prägung konnten sich die Banken immer schadlos halten und mussten – etwa im Gegensatz zu den Bauherren – so gut wie nie irgendwelche Verzichte leisten. Über die gängige Übersicherung - mittels dinglicher Sicherheiten, schuldrechtlicher Sicherheiten, Bürgschaften und ggf. dem Verkauf von zusätzlichen Finanzprodukten - hinaus hatte der Bankensektor keine nennenswerten Risiken zu tragen. Die enorme Verschuldung der Öffentlichen Hand für das System der Förderung durch Aufwendungshilfen eröffnete den Banken erneut ein neues sicheres Geschäftsfeld. Im Ergebnis gehörte der Bankensektor zu den größten Gewinnern des Sozialen Wohnungsbaus in Berlin.

Bei entsprechender Bereitschaft der Eigentümer, das Problem der hohen Mieten einzudämmen und Belegungsbindungen freiwillig zu verlängern oder doch zumindest von den Möglichkeiten zu deren Verkürzung keinen Gebrauch zu machen, werden den Eigentümern seitens Berlin nach dem Vorbild der gegenwärtig praktizierten Neubauförderung von Sozialwohnungen zinslose, endfällige Darlehen angeboten und auf einen gewissen Teil der Rückzahlung verzichtet. Die ausgereichten neuen Darlehen sollen dazu dienen, etwaig noch valutierende Bankkredite umzufinanzieren sowie ggf. erforderliche Instandsetzungs- und Modernisierungsmaßnahamen zu verträglichen Mietkonditionen zu realisieren. (Im Rahmen eines umfassenden Interessenausgleichs zwischen allen Akteuren halten wir ein solches Zugeständnis seitens Berlins an die Eigentümer - anders als dies bei den Vorabvorschlägen der Fall war - für durchaus sinnvoll.)

Bei der Umstellung von vorhandenen Bankkrediten auf Restkapital unter Anpassung an das derzeit niedrige Sollzinsniveau wird – sofern möglich - unter Hinweis auf ihre lukrativen Geschäfte auf ein großzügiges Entgegenkommen der am Runden Tisch teilnehmenden Banken bzgl. Zinsfestschreibungsfristen bzw. Vorfälligkeitsentschädigungen hingewirkt.

Der Runde Tisch, der von zwei neutralen, am Interessensausgleich interessierten Schlichtern geleitet wird, unterrichtet die interessierte Öffentlichkeit in regelmäßigen zeitlichen Abständen und auf eine die Verhandlungen nicht zu stark belastende Art und Weise über den Stand der Gespräche und die Bereitschaft aller Beteiligten, substantiell aufeinander zuzugehen. Dies soll auch dem Zweck dienen, von Anfang an zu verhindern, dass Akteure versuchen auf Zeit zu spielen statt substantielle Zugeständnisse zu machen.

Nach Ablauf von etwa einem halben bis dreiviertel Jahr nach Installation des Runden Tisches ziehen die beiden Schlichter Zwischenbilanz. Sie schätzen ein, wie wahrscheinlich es ist, dass in einem überschaubaren Zeitraum in ausreichendem Maß tragfähige Ergebnisse erzielt werden können. Sodann teilen sie dem Abgeordnetenhaus mit,

  • a) ob sie die Initiierung der nächsten Stufe des Reformprozesses empfehlen und
  • b) ob sie die Arbeit des Runden Tisches fortsetzen oder zunächst aussetzen werden.

Erforderlichenfalls wird die nächste Reformstufe ausgelöst:

Stufe 3: Installation einer unabhängigen Untersuchungskommission zur umfassenden Novellierung des Kostenmietrechts

Das Abgeordnetenhaus setzt eine beim Parlament angesiedelte, von den Senatsverwaltungen und der IBB unabhängige Untersuchungskommission ein.

Diese bearbeitet die drei folgenden Aufgabenbereiche:

1. Aufgabenbereich: Systematische Untersuchung und Bewertung der Ausgangslage sowie Analyse und Dokumentation des rechtlichen und wirtschaftlichen Gestaltungsspielraums für eine umfassende Novellierung des Kostenmietrechts.

Die bestehende Ausgangslage wird hinsichtlich aller wirtschaftlich und rechtlich relevanten Größen zum Zweck der qualitativen und quantitativen Erfassung der dem Gesetzgeber zugänglichen und unzugänglichen Parameter auf systematische, gründliche und bestmögliche Weise analysiert und dokumentiert.

Es bietet sich an, dass diese Arbeiten durch ein versiertes wissenschaftliches Institut begleitet bzw. unterstützt werden. Das Institut wird u. a. repräsentative Daten zu den unterschiedlichen rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der verschiedenen Bauherrengruppen- bzw. Vermietergruppen erheben und für eine Reihe von Beispielfällen Untersuchungen zur vormaligen und gegenwärtigen Wirtschaftlichkeit der ausgewählten Objekte durchführen.

Nach erfolgter Bewertung der als hinreichend aufgeklärt geltenden Sachlage zeigt die Untersuchungskommission dem Gesetzgeber die zur Verfügung stehenden Optionen auf, die Höhe der Kostenmieten dadurch zu senken, dass die Vorschriften zu deren Berechnung geändert werden. Hierzu wird unter Berücksichtigung der Ergebnisse aus dem zweiten Aufgabenbereich (s.u.) der verfassungs- und beihilferechtlich zulässige Gestaltungsspielraum für den Landesgesetzgeber ausgelotet. Auch wird geprüft, in wieweit Gewinn- und Verlustrechnungen, wie sie im Handels- und Steuerecht üblich sind, dazu verwendet werden können, die Wirtschaftlichkeit der Objekte mit einer größere Realitätsnähe abzubilden als dies gegenwärtig mittels der II. Berechnungsverordnung [Fn 2] der Fall ist.

Zu einem späteren Zeitpunkt, wenn die Ergebnisse aus dem dritten Arbeitsbereich (s.u.) vorliegen, und für den Fall, dass ein Übergang zur nächsten und letzten Reformstufe unvermeidlich geworden sein sollte, erarbeitet die unabhängige Untersuchungskommission Vorschläge für neu zu schaffende landesgesetzliche Regelungen und spricht Empfehlungen für deren Zusammenfassung mit bestehenden Gesetzesvorschriften aus. Zudem wird ein Entwurf für eine Berliner Berechnungsverordnung konzipiert.

2. Aufgabenbereich: Untersuchung des Zustandekommens der hohen Kostenmieten und der Auswirkungen auf die Mietenentwicklung im bestehenden Sozialen Wohnungsbau
Für jedes Wohnungsbauprogramm werden folgende Fragestellungen beantwortet: Welche Indizien und Belege rechtfertigen die Annahme, dass bei der Errichtung der Objekte

  • a) tatsächlich nicht entstandene Kostenansätze abgerechnet wurden?
  • b) Bauherrn oder für sie tätige Personen darauf hingewirkt haben, wirtschaftlich nicht erforderlich gewesene Kostenansätze in Anrechnung zu bringen?

Auf welchen Prozentsatz können die tatsächlich nicht entstandenen bzw. nicht erforderlich gewesenen Gesamtkosten geschätzt werden? Die nach den einzelnen Wohnungsbauprogrammen zu differenzierenden Schätzwerte sind bestmöglich zu begründen.

Diese Untersuchungsfragen sind auch im Hinblick auf die Bedienung der Aufwendungsdarlehen von Relevanz: Wenn die seinerzeit aufgewendeten Gestehungskosten tatsächlich nicht in voller Höhe entstanden oder wirtschaftlich gerechtfertigt sein sollten, wäre ein Teil der Aufwendungsdarlehen ohne Notwendigkeit ausgereicht worden. Es wäre dann nicht einzusehen, dass die Rückzahlung dieses nicht erforderlich gewesenen Teils der Aufwendungsdarlehen auf die Mieter abgewälzt oder den Landeshaushalt in Form von Mindereinnahmen oder zusätzlichen Ausgaben in Form von Mietzuschüssen belasten würde. Vielmehr hätten die Eigentümer in diesem Fall die Rückführung dieses Teils der Aufwendungsdarlehen aus eigener Tasche zu bezahlen.

3. Aufgabenbereich: Erarbeitung und Bewertung von unterschiedlichen Modellen für eine neue, faire und soziale Verteilung der Kostenlast des bestehenden Sozialen Wohnungsbaus auf Mieter, Eigentümer und den Berliner Landeshaushalt
Unter Zugrundelegung der Ergebnisse aus den beiden anderen Arbeitsbereichen wird geprüft, inwiefern die Kostenlast des bestehenden Sozialen Wohnungsbaus auf Mieter, Eigentümer und den Berliner Landeshaushalt anders als bisher, nämlich fair und sozial, verteilt werden kann.
Hierzu wird unter Beachtung der zuvor ausgeloteten verfassungs- und beihilferechtlichen Grenzen

  • a) die Gestaltung der Mieten für bestehende Sozialwohnungen und
  • b) die Gestaltung der Konditionen für die Bedienung der ausgereichten Aufwendungsdarlehen

in den Blick genommen und eine aus Sicht der Allgemeinheit bestmögliche Lösung des Zielkonflikts von Begrenzung der Mieten vs. Verkürzung der Bindungen angestrebt. Für eine Reihe von wohnungs- und sozialpolitischen Annahmen bzw. Zielvorgaben werden verschiedene Modelle konzipiert, wobei hinsichtlich der Miethöhen auch nach der Höhe des Haushaltseinkommens und der Lage sowie Ausstattung der Wohnungen differenziert werden kann. Es wird empfohlen, die von dieser Expertengruppe vorgelegten Reformvorschläge, insbesondere jener Vorschlag, der die Einführung einer dreistufigen einkommensorientierten Miete vorsieht, zum Ausgangspunkt der Überlegungen in diesem Aufgabenbereich zu machen.

Zwecks Bewertung der verschiedenen Modelle werden für eine Reihe von Beispielfällen die jeweils zu erwartenden finanziellen und sonstigen wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Eigentümer, die Mieter und den Berliner Landeshaushalt abgeschätzt. Hierzu werden u.a. prognostische Berechnungen durchgeführt.

Auf Basis der neu zu schaffenden gesetzlichen Vorschriften für die Mietenberechnung und der Höhe der neu kalkulierten Mieten ist zu prüfen, ob und in welchem Umfang die gegenwärtige Subjektförderung in § 2 Wohnraumgesetz Berlin n.F. modifiziert werden sollte, um die Mieten für bedürftige Mieter mit begrenzten Mitteln aus dem Landeshaushalt weiter abzusenken und finanzierbar zu gestalten.
Die Zwischen- und Endergebnisse der unabhängigen Untersuchungskommission werden in die Gespräche und Verhandlungen des Runden Tisches eingebracht und mit knappem zeitlichen Abstand der interessierten Öffentlichkeit vorgestellt und im Rahmen vorhandener Möglichkeiten diskutiert.
Sollten insbesondere die Eigentümer noch immer nicht zu Zugeständnissen in einem für eine nachhaltige Lösungsfindung hinreichendem Maße bereit sein, wird auf Empfehlung der beiden Schlichter zur vierten und letzten Reformstufe übergegangen.

Stufe 4: Umfassende Novellierung des Kostenmietrechts

Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der unabhängigen Untersuchungskommission und vor dem Hintergrund der Gespräche und Verhandlungen des Runden Tisches wird das Kostenmietrecht umfassend novelliert.

Hierbei werden sinnvolle Vorschriften des Wohnungsbindungsgesetzes und des Wohnraumgesetzes Berlin sowie weitere den Sozialen Wohnungsbau betreffende gesetzliche Bestimmungen, die fortgelten sollen, mit den neu zu schaffenden Regelungen in einem neuen Berliner Landesgesetz über den Sozialen Wohnungsbau sowie einer Berliner Berechnungsverordnung zusammengefasst.

Die nachfolgenden Ausführungen sind bewusst so gestaltet, dass die Eigentümer bei der Begrenzung der Mieten in maximaler Weise angegangen werden. Das heißt jedoch nicht, dass sich die Situation für die Eigentümer nach unseren Vorstellungen in diesem Maß tatsächlich verändern soll. Die nachfolgenden Ausführungen dienen vielmehr der Verdeutlichung des Umstands, dass nach heutigem Kenntnistand für eine haushaltsschonende Senkung der Kostenmieten ein ganz erheblicher Gestaltungsspielraum existiert.

Im Interesse von Mietern und Steuerzahlern plädieren wir daher dafür, dass spätestens dann, wenn sich ein umfassender und freiwilliger Interessensausgleich mit den Eigentümern als unerreichbar herausstellen sollte, auf systematische und gründliche Weise ausgelotet wird, wo die verfassungs- und beihilferechtlichen Grenzen des dem Landesgesetzgeber zur Verfügung stehenden Gestaltungsspielraums konkret verlaufen.
Mittels des neuen Berliner Regelwerks werden die Kosten- und bisherigen Verpflichtungsmieten auf zwei Wegen betragsmäßig deutlich reduziert:

1. Senkung der nach dem Wohnungsbindungsgesetz und der II. Berechnungsverordnung gegenwärtig zulässigen Kostenansätze.

Dies könnten namentlich sein:

  • a) Minimierung der Eigenkapitalverzinsung auf ein Niveau von Inflationsausgleich plus geringfügiger Zusatzverzinsung,
  • b) Verringerung des Zinssatzes für an einem festzulegenden Stichtag getilgte Fremdmittel auf 0 % (interessant bei Objekten ohne Anschlussförderung sowie Objekten mit Anschlussförderung, bei denen Verpflichtungserklärungen ggf. erfolgreich gerichtlich angefochten werden können),
  • c) Streichung oder deutliche Verminderung des derzeit nach § 18 Absatz 3 der II. Berechnungsverordnung in der Wirtschaftlichkeitsberechnung ansatzfähigen Anteils von 100 % Tilgung und Verzinsung des Aufwendungsdarlehens,
  • d) Streichung oder Reduktion des Mietausfallwagnisses und
  • e) Senkungen von weiteren Kostenansätzen z. B. im Bereich der Bewirtschaftungskosten.
  • Zudem könnte in dem neu zu schaffenden Berliner Landesgesetz zum Sozialen Wohnungsbau verankert werden, dass die Kostenmieten auf folgende Weise reduziert werden:


2. Senkung der Gesamtkosten um einen pauschalen Prozentsatz

Dies könnte wie folgt realisiert werden:

  • a) Der Vermieter wird verpflichtet, per festzulegendem Stichtag eine neue Wirtschaftlichkeitsberechnung zu erstellen. Hierbei werden die Gesamtkosten pauschal um X% reduziert. Das Volumen des Finanzierungsplans wird dem Anteilsverhältnis der Finanzierungsmittel am Stichtag entsprechend um insgesamt X% verringert. Hieraus folgt eine Verringerung der Kapitalkosten und laufenden Aufwendungen. Das Zustandekommen der Gesamtkosten wird hinsichtlich eines Anteils von X% als „rechtswidrig überhöht“ angenommen. Zur Begründung der Gesetzesvorschrift werden die Ergebnisse der unabhängigen Untersuchungskommission (siehe Stufe 3) herangezogen.
  • b) Ist ein Eigentümer der Ansicht, dass er aufgrund der vorstehenden Regelungen oder Förderusancen ein mit Artikel 14 Grundgesetz nicht zu vereinbarendes dauerhaftes Verlustgeschäft erleidet, hat er dies unverzüglich gegenüber einer zu schaffenden Härtefallprüfstelle anzuzeigen. Diese kann entweder bei der Bewilligungsstelle angesiedelt oder aber eigenständig sein.
  • c) Hernach fordert diese den Eigentümer auf, unter Beifügung geeigneter Belege offenzulegen,

 in welchem Umfang die Gesamtkosten tatsächlich entstanden und wirtschaftlich gerechtfertigt waren,
 in welchem Umfang das für das Wohneigentum notwendige „Eigenkapital“ durch Steuerersparnis realisiert wurde. Hinweis: “Eigenkapital“ entsteht im Normalfall durch Rücklage von versteuerten Einnahmen oder durch Rückgriff auf (versteuerte) Vermögenswerte. Bei Bauherrenmodellen entsteht das formal so bezeichnete Eigenkapital durch Umlenkung der Steuerzahlung in private Anlageobjekte und stellt so gesehen „privatisierte Steuergelder“ dar.
 dass bei ordnungsgemäßer Bewirtschaftung der Wohnungen ein dauerhaftes Verlustgeschäft unvermeidlich ist.
Es wird an dieser Stelle betont, dass wir uns der potentiellen Unterschiedlichkeit der Fördersachverhalte bewusst sind: Sprechen auch gewichtige Indizien dafür, dass zahlreiche Akteure des Sozialen Wohnungsbaus in Berlin nicht seriös gewirtschaftet haben, so besteht doch gleichwohl die Möglichkeit, dass andere Akteure mit redlichen Kosten kalkuliert haben und ggf. hoch erscheinende Gestehungskosten nicht vermeiden konnten. Es ist nicht das Ziel unseres Vorschlags, die redlichen Eigentümer für die Verfehlungen der unredlichen zu bestrafen. Der Nachweis des Vortrags, dass die reduzierten Mieten nicht kostendeckend seien, muss gleichwohl den Eigentümern auferlegt werden. Denn sie allein haben Einblick in ihre Kostenstruktur. Einschlägige Unterlagen müssen sie schon wegen des Einsichtsrechts der Mieter aus § 29 Neubaumietenverordnung 1970 auch heute noch bereithalten.
d) Die Härtefallprüfstelle untersucht und bescheidet nach einem zuvor von der unabhängigen Untersuchungskommission erarbeiteten und gesetzlich verankerten Härtefallprüfungsverfahren, ob und in welchem Umfang
 von einer Senkung der Gesamtkosten abzusehen ist,
 bei Neuvermietungen für eine festzulegende Anzahl von Wohnungen von der Mietpreis- (!) und Belegungsbindung abgewichen werden darf, für die dann bis zur Beendigung der neu begründeten Mietverhältnisse das allgemeine Mietrecht nach BGB gilt und
 die Bedienung der Aufwendungsdarlehen gestundet oder reduziert wird,
um auf diese Weise den Erfordernissen, die sich aus Artikel 14 Grundgesetz ergeben, zu genügen.

  • e) Für den Fall von gerichtlichen Auseinandersetzungen wird bestimmt, dass der Eigentümer die Darlegungs- und Beweislast dafür trägt, dass eine Verminderung der Gesamtkosten um X% zu einem unvermeidlichen dauerhaften Verlustgeschäft führt.

4a. Zur Umsetzung notwendige Maßnahmen

In Stufe 1 bedarf es zur vorübergehenden Mietenkappung bei den Wohnungen ohne Anschlussförderung einer Änderung des Wohnraumgesetzes Berlin. Dies könnte und sollte zusammen mit der Umsetzung des Vorabvorschlags für „dringende Änderungen des Rechts für bestehende Sozialwohnungen – Änderung des Wohnraumgesetzes (WoG Bln)“ (vgl. Seite XX), der vorgeschlagenen Streichung von § 5 Wohnraumgesetz Berlin und der vorgeschlagenen klarstellenden Präzisierung des Einfrierungsgrundsatzes (vgl. Seite XX) erfolgen.

Wie beschrieben wird in Stufe 2 ein Runder Tisch und in Stufe 3 eine unabhängige Untersuchungskommission eingesetzt. Sollte es nicht gelingen, zwischen den beteiligten Akteuren zu belastbaren Kompromissen und einem einvernehmlichen Interessensausgleich zu gelangen, schreitet in Stufe 4 der Gesetzgeber ein. Wie beschrieben werden bestehende und neu zu schaffende Gesetzesbestimmungen in einem neuen Landesgesetz über den Sozialen Wohnungsbau zusammengefasst sowie eine Berliner Berechnungsverordnung erstellt.

4b. Für welche Segmente der Vorschlag gelten soll

Der vorgeschlagene Reformprozess zielt auf eine nachhaltige Lösung der Mietpreis- und Belegungsbindungsproblematik für sämtliche bestehenden Sozialwohnungen (alle Segmente) ab. Hierbei dürfen während des gesamten Prozesses die unterschiedlichen rechtlichen und wirtschaftlichen Besonderheiten eines jeden Segments nicht aus dem Blickfeld geraten.

4c. Zentrale Voraussetzungen bzw. maßgebliche Hindernisse

 

Etwaige Hindernisse, die der Umsetzung des Vorschlags entgegenstehen könnten, sind nicht zu erkennen. Allerdings empfiehlt es sich, den gestuften Reformprozess nur dann zu initiieren, wenn die politischen Entscheidungsträger ernsthaft dazu entschlossen sind, erforderlichenfalls den gesamten Reformprozess zu durchlaufen und in letzter Konsequenz auch vor etwaigen gerichtlichen Auseinandersetzungen mit den Eigentümern nicht zurückzuschrecken. Das ist schon deshalb notwendig, weil die Eigentümer im Rahmen des Runden Tisches nur dann bereit sein werden, freiwillig substantielle Zugeständnisse zu machen, wenn die politischen Entscheidungsträger überzeugend androhen, notwendigenfalls den Gesetzgeber sprechen zu lassen.

Um dem Zustandekommen von einvernehmlichen Lösungen eine realistische Chance zu geben, bedarf es zudem der Bereitschaft der politischen Entscheidungsträger, und hier insbesondere der Haushaltspolitiker, den Eigentümern langfristige Planungs- und Rechtssicherheit für eine auskömmliche Bewirtschaftung ihrer Objekte zuzubilligen. Für den Fall, dass sich Eigentümer dazu bereit erklären, Bindungen freiwillig zu verlängern oder doch zumindest von den Möglichkeiten zur deren Verkürzung keinen Gebrauch zu machen, soll ihnen nach dem Vorbild der gegenwärtig praktizierten Neubauförderung von Sozialwohnungen attraktive Angebote für Investitionen in ihre Objekte offeriert werden (s.o.). Hierfür bedarf es der politischen Grundsatzentscheidung, ausreichende Haushaltsmittel zur Verfügung zu stellen.

4d. Abhängigkeit vom Kapitalmarkt

 

Das Ausmaß der Ablösungen von Aufwendungsdarlehen ist vom allgemeinen Zinsniveau abhängig, vgl. hierzu auch die anderen Beiträge der Expertengruppe. Diesen Umstand gilt es während des gesamten Reformprozesses im Blick zu behalten. Eine Abhängigkeit vom Kapitalmarkt ist zudem insofern gegeben, als sich das Land Berlin im Rahmen der Ausreichung neuer Darlehen an die Eigentümer (s.o.) die hierfür notwendigen Mittel selbst beschaffen muss.

4e. Kurz- oder mittelfristig umsetzbar

 

Die in Stufe 1 vorgeschlagene Mietenkappung bei Objekten ohne Anschlussförderung ist kurzfristig umsetzbar. Im Anschluss hieran kann kurzfristig zu Stufe 2 übergegangen und der Runde Tisch installiert werden. In Abhängigkeit vom Verlauf der dortigen Verhandlungen kann jederzeit und mit nur wenig Vorlauf in Stufe 3 eingetreten, die unabhängige Untersuchungskommission eingesetzt und mit der Bearbeitung der umfangreichen Prüf- und Untersuchungsaufgaben begonnen werden. Die in Stufe 4 vorgesehene, umfassende Novellierung des Kostenmietrechts lässt sich wegen der Notwendigkeit des Abschlusses der Vorarbeiten erst mittelfristig erreichen.

4f. Zeitrahmen/Zeithorizont für Beginn und Ende der Maßnahme

 

Heute lässt sich nicht absehen, ob ein Durchlaufen des gesamten Reformprozesses zur Erlangung einer nachhaltigen Lösung tatsächlich erforderlich sein wird, oder ob es in hinreichendem Maß gelingen wird, zwischen allen Akteuren belastbare vertragliche Vereinbarungen zu erzielen, die es dem Gesetzgeber erlauben, auf eine vollumfängliche Novellierung des Kostenmietrechts zu verzichten und sich ggf. auf kleinere Nachjustierungen zu beschränken.

Dies hat zur Folge, dass sich der benötigte Zeitbedarf für die Umsetzung des Vorschlags nur schwer prognostizieren lässt. Geht man davon aus, dass es der Durchführung aller vier Reformstufen bedarf, um zu tragfähigen Ergebnissen zu gelangen, ist bei straffem Prozessverlauf, für den die Schlichter und der bzw. die Vorsitzenden der Untersuchungskommission verantwortlich sein sollen, mit einem Zeitbedarf von etwa zwei Jahren zu rechnen. Sollte sich abzeichnen, dass dieser Zeitrahmen überschritten wird, muss die vorübergehende Mietenkappung bei den Objekten ohne Anschlussförderung (vgl. Stufe 1) zeitlich verlängert werden. U.E. dürfte selbst dann, wenn es während des Reformprozesses zu unvorhersehbaren Schwierigkeiten kommen sollte, gelingen, die angestrebte umfassende Novellierung des Kostenmietrechts bis spätestens zum Ende der nächsten Legislatur zu verwirklichen.

5. Folgen und Wirkungen

 

Der vorgeschlagene Reformprozess ist in seinem Aufbau bewusst gestuft und rückgekoppelt. Bei Vorliegen von Zwischenergebnissen wird entschieden, ob es weiterer Verhandlungsangebote, Untersuchungsschritte oder sonstiger Maßnahmen bedarf, um zu neuen Zwischenergebnissen zu gelangen. Hierdurch soll gewährleistet werden, dass der Reformprozess umfassend, ergebnisoffen und transparent ist. Die Wirkungen auf und die Folgen für einzelne Akteure sind stets in angemessenem Umfang zu berücksichtigen.

Zu diesen Aspekten können vor Beginn des ergebnisoffenen Reformprozesses naturgemäß nur in sehr begrenztem Umfang Aussagen getroffen werden:

5a. Allgemeiner Wohnungsmarkt und Stadtentwicklung, u.a. soziale Mischung

In dem Maß, in dem es gelingt, bestehende Sozialwohnungen zu Mietpreisen zur Verfügung zu stellen, die für Bedürftige erschwinglich sind, wird der allgemeine Wohnungsmarkt im unteren Preissegment entlastet.

5b. Belegungsbindungen (Belegungsrechte und Belegungspraxis)

Im Rahmen der Verhandlungen des Runden Tisches soll versucht werden, die bestehenden Belegungsbindungen auszuweiten (s.o.).

In dem Maß, in dem die Eigentümer durch die Ankündigung, ihnen Zugeständnisse abverlangen zu wollen, „verschreckt“ werden, wird die Ablösung von Aufwendungsdarlehen begünstigt, was, sofern es hierzu tatsächlich kommt, zu einer Verkürzung von Belegungsbindungen führen kann. Dies lässt sich wegen des o.g. Zielkonflikts nicht vermeiden, wenn die Allgemeinheit nicht für sämtliche „Altlasten“ des bestehenden Sozialen Wohnungsbaus aufkommen soll.

5c. Mieter/Mietergruppen, Mieten, Mietnebenkosten

Durch die in Stufe 1 vorgesehene vorübergehende Kappung der Kostenmieten auf das Niveau der ortsüblichen Vergleichsmiete werden die Mieter von Wohnungen ohne Anschlussförderung vor ganz erheblichen Mietsteigerungen geschützt. Auf diese Weise werden Mietexzesse, die bisher gezielt dazu genutzt werden, ganze Wohnanlagen zu entmieten oder Einzelpersonen zur Aufgabe ihrer Wohnungen zu drängen, zukünftig so nicht mehr möglich sein.

5d. Eigentümer/Eigentümergruppen

Die Diskussion in der Expertengruppe lässt vermuten, dass die Eigentümer dem vorgeschlagene Reformprozess erheblichen Widerstand entgegen setzen werden. Das ist verständlich, da hier gefordert wird, dass die Eigentümer einen angemessenen Beitrag für eine nachhaltige Neuausrichtung des bestehenden Sozialen Wohnungsbaus Berliner Prägung leisten sollen.

5e. Berliner Haushalt (Einsparpotentiale vs. Einnahmeverluste bzw. zusätzliche Ausgaben)

Angesichts des Umstands, dass gegenwärtig ausgereichte Aufwendungsdarlehen i. H. v. etwa 3,5 bis 4 Milliarden Euro an den Berliner Landeshaushalt zurückzuzahlen sind, bedarf es der Klärung,

  • in welchem Umfang die Mieter hierfür einzustehen haben bzw.
  • für den Fall, dass sie hierzu finanziell nicht in der Lage sind, der Steuerzahler (in Form von Mindereinnahmen für den Landeshaushalt und/oder Nachsubventionierungen) hierfür aufzukommen hat oder aber
  • es sachgerecht ist, dass die Eigentümer bei unwirtschaftlichem Verhalten einen Teil der Kostenlast aus eigener Tasche bezahlen müssen.

Mit dem vorgeschlagenen Reformprozess soll auch verhindert werden, dass die Neuausrichtung des Sozialen Wohnungsbaus Berliner Prägung allein zu Lasten der Steuerzahler geht. Wenn Kosten- und Verpflichtungsmieten, die von Sozialmietern finanziell nicht gestemmt werden können und deshalb teilweise von der Allgemeinheit getragen werden müssen, um diejenigen Anteile „bereinigt“ werden, die tatsächlich nicht entstanden sind oder nicht erforderlich waren oder bei wirtschaftlichem Verhalten zukünftig vermieden werden können, werden nicht nur die Mieter, sondern auch der Berliner Landeshaushalt entlastet. Diesbezüglich verfolgen Mieter und Steuerzahler dieselben Interessen.

5f. Rechtliche Risiken des Reformvorschlags und mit welchen Maßnahmen sie ggf. eingeschränkt werden können

Im Hinblick auf die vorgeschlagene Kappung der Kostenmieten auf das Niveau der ortsüblichen Vergleichsmiete (vgl. Stufe 1) wird auf folgendes hingewiesen:

Einer Begrenzung der zulässigen Miethöhe stehen keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken entgegen. Das hat jüngst auch der Bundesgerichtshof wieder ausgesprochen [Fn 3]. Angesichts der erhöhten Sozialbindung des Eigentums an öffentlich geförderten Sozialwohnungen [Fn 4] darf die Mietenbegrenzung auch weiter gehen als auf dem frei finanzierten Wohnungsmarkt. Dort sieht § 556d Abs. 1 BGB für Neuvermietungen eine Kappungsgrenze von 10 % oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete vor. Dann ist es im öffentlich geförderten Sozialen Wohnungsbau unproblematisch zulässig, die maximal zulässige Miete auf die ortsübliche Vergleichsmiete zu begrenzen. Ebenso ist es im öffentlich geförderten Sozialen Wohnungsbau rechtlich möglich, dass die Mietengrenze auch für bereits bestehende Mietverhältnisse angeordnet wird.

Da dieses Segment des Wohnungsbaus dazu dienen soll, vorzugsweise einkommensschwache Haushalte mit Wohnraum zu versorgen, kann es keinen Bestandsschutz des Inhalts geben, dass ausgerechnet im Sozialen Wohnungsbau das Vertrauen in die Erzielung einer Miete geschützt wird, die auf dem frei finanzierten Markt nicht erzielbar wäre. Jeder Mietenbegrenzung wohnt freilich das Risiko inne, dass einzelne Eigentümer ihre Kosten durch die maximal mögliche Miete nicht refinanzieren können und in die wirtschaftliche Unterdeckung getrieben wird. Diesem Risiko begegnet die hier vorgeschlagene Härtefallregelung.

5g. Verwaltungsaufwand

Die Umsetzung der Mietenkappung in Stufe 1 ist mit einem geringen Verwaltungsaufwand verbunden.

5h. Nachhaltigkeit der mit dem Vorschlag verbundenen Steuerungsmöglichkeit

Mit dem vorgeschlagenen Reformprozess soll das ständige „Herumdoktern“ am System, das fortlaufend zu neuen Problemen führt, beendet werden.

5i. Allgemeine Transparenz und Akzeptanz

 

Durch die vorgeschlagene Einbindung der Öffentlichkeit in den Reformprozess (s.o.) soll in der Bevölkerung das verloren gegangene Vertrauen in und die fehlende Akzeptanz für den bestehenden Sozialen Wohnungsbau zurückgewonnen werden.

6. Gesamtbewertung des Reformvorschlags

Bei dem hier vorgeschlagenen Reformprozess handelt es sich – mit Ausnahme der Mietenkappung für Wohnungen ohne Anschlussförderung in Stufe 1 - nicht um einen Reformvorschlag im eigentlichen Sinn, sondern um einen Vorschlag, auf welchem Weg eine nachhaltige Neuausrichtung des gesamten Sozialwohnungsbestandes realisiert werden kann. Es handelt sich mithin um einen Vorschlag zum weiteren Verfahren.

6a. Zu den durchgeführten Untersuchungen

Die Daten und Informationen, auf die die Expertengruppe zurückgreifen konnte, waren für eine umfassende Analyse der komplexen Ausgangslage nicht hinreichend (vgl. Seite XX).

6b. Zur Notwendigkeit von weitergehenden Untersuchungen

 

Dieser Vorschlag wurde insbesondere wegen der Notwendigkeit weitergehender Untersuchungen konzipiert.

 


Soweit unser Vorschlag. Wie alle anderen darauf reagiert haben (ausgenommen den Berliner Mieterverein), lesen Sie im nächsten Kapitel: Der Co-Bericht der anderen. Und der Totalverriss.

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Fußnoten:

Fn 1: Der im Sozialen Wohnungsbau in Berlin 1969 vollzogene Umstieg der Förderung durch Baudarlehen auf die Förderung durch Aufwendungshilfen (vgl. Seite XX dieses Berichts) war für die involvierten Banken ein hochattraktives Geschäft: Für sämtliche Fremdmittel, die in den Berliner Wohnungsbau flossen, durfte bis Anfang der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts nach § 17 des Gesetzes zur Förderung der Berliner Wirtschaft (BerlinFG) eine sofortige Steuerverkürzung von 20 % in Anspruch genommen werden.

Fn 2: Die II. Berechnungsverordnung stammt aus dem Jahr 1957. Zuletzt wurde sie im Jahr 2007 geändert. Es handelt sich um eine Verordnung des Bundes, die solange Anwendung findet, bis sie durch eine Verordnung des Landes Berlin ersetzt wird.

3 Nämlich im Zusammenhang mit § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB und der auf dieser Grundlage ergangenen Berliner Kappungsgrenzen-Verordnung: BGH v. 4.11.2015 – VIII ZR 217/14, NJW 2016, 476 Rn. 99 ff.

4 Dazu z. B. BVerfG v. 15.10.1996 – 1 BvL 44/92 u. a., BVerfGE 95, 64, 92.

 

 

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